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   64th IFLA General Conference
   August 16 - August 21, 1998

 


Code Number: 088-100-F
Division Number: I.
Professional Group: Library and Research Services for Parliaments
Joint Meeting with: -
Meeting Number: 100.
Simultaneous Interpretation:   No

Services d'Analyse et de Recherche pour les Parlements Nationaux une Étude Préliminaire

William H. Robinson
Services d'analyse et de recherche pour les parlements nationaux
Une étude préliminaire
Washington DC, USA


Résumé:

Les données à notre disposition actuellement sur les services d'analyse et de recherche sont maigres et contradictoires, ce qui est largement attribuable aux définitions incomplètes de ce qu'il faut entendre par recherche dans le cadre parlementaire ainsi qu'aux nombreux intervenants qui peuvent être engagés dans cette entreprise.

La présente étude constitue une étape préliminaire d'une détermination plus juste de l'étendue et de la localisation des services de recherche dans le cadre parlementaire. Elle est tirée d'un nouveau sondage visant à mettre davantage en lumière les équipes de recherche pouvant être établies à l'extérieur de la Bibliothèque parlementaire et présente de brèves descriptions de quelques services de recherche pour illustrer la variété d'activités et de cadres semblables.


Paper

I. Introduction et plan d'ensemble de l'étude

L'information et l'analyse sont des exercices essentiels pour le bon fonctionnement d'un parlement. Toutefois, il existe de sérieux obstacles qui empêchent les parlements d'obtenir des analyses indépendantes de haute qualité leur permettant de jouer leur rôle unique dans la processus politique. Pour pouvoir fonctionner efficacement, les parlements se dotent de structures parlementaires afin d'obtenir des informations et des analyses fiables sur lesquelles un groupe de personnes non spécialisées peut se fonder pour prendre des décisions éclairées sur des questions complexes. Les capacités de recherche peuvent prendre la forme de bibliothèques parlementaires, de services de recherche, de services de documentation, de services juridiques, de services formés du personnel des comités ou d'une combinaison de ces derniers.

Certes, nous en savons beaucoup sur les bibliothèques parlementaires (en leur qualité de plus anciennes institutions d'information législatives et grâces aux efforts déployés par la présente section pour les étudier depuis trois décennies), mais beaucoup moins sur la façon dont la recherche et l'analyse en profondeur sont réalisées pour les parlementaires. Cela s'explique en partie par le manque de définitions suffisamment claires sur ce qu'il faut entendre par recherche et analyse et en partie par le fait que les fonctions sont souvent largement éparpillées dans toute la structure parlementaire.

La présente étude a été réalisée à titre personnel et ne représente pas nécessairement le point de vue du Service de recherche du Congrès américain..

Dans la présente analyse, nous nous penchons sur ce que nous connaissons de la recherche parlementaire à l'aide des sources existantes d'information et d'un sondage supplémentaire sur de telles institutions qui a été fait au printemps, en 1998. Même si le sondage n'était pas encore terminé au moment où la présente étude a été faite, nous avions suffisamment de renseignements pour présenter des hypothèses éclairées sur la situation.

Dans les sections qui suivent, nous explorons les questions suivantes : les raisons pour lesquelles l'information et l'analyse sont si importantes pour les parlements, y compris la contribution de ces services en permettant aux parlements de jouer un rôle plus actif dans l'élaboration des politiques nationales; ce que l'on connaît de tels services de recherche et d'analyse existants et pourquoi cela pourrait être insuffisant et trompeur; certaines hypothèses à propos de ce qui existe et certains modèles possibles d'organisation et de fonctionnement; et de brèves descriptions de certaines organisations qui fournissent de la recherche et de l'analyse aux parlements, afin d'illustrer nos propos.

II. L'importance de l'information et de l'analyse pour les parlements

Un parlement actif a besoin de grandes quantités d'informations et d'analyses opportunes pour fonctionner avec efficacité. Cette exigence découle de trois besoins liés :

Les parlements sont censés être l'organe d'expression de la volonté du peuple dans le processus législatif. Ce faisant, ils reflètent les valeurs fondées sur le bon sens de la collectivité, tout en servant de contrepoids décentralisé au processus ministériel, où les décisions viennent d'en haut et sont fondées sur le point de vue d'experts. L'effondrement des économies dirigées de par le monde au cours de la dernière décennie témoigne de la faillibilité de la connaissance humaine et de l'impossibilité de tout contrôler à partir du centre. Le même raisonnement s'applique, de façon générale, tant au domaine politique qu'aux questions économiques. Seuls les parlements disposent de l'ascendant moral et des pouvoirs politiques voulus pour contester les prescriptions pour tous propres au style exécutif et technocrate et élaborer des politiques répondant aux besoins et aux souhaits des citoyens.

III. Obstacles se dressant devant des recherches législatives efficaces

En se dotant d'un service d'analyse, les parlements sont confrontés à certains obstacles de nature politique, économique, organisationnelle et culturelle. Qu'il s'agisse d'un régime présidentiel ou parlementaire, l'exécutif hésite à donner au Parlement davantage de munitions analytiques qui pourraient désorganiser ses propositions. Les régimes présidentiels, qui confèrent plus d'autonomie financière aux différents services du gouvernement, ont l'avantage à cet égard puisque dans la plupart des régimes parlementaires, le Parlement doit toujours s'en remettre au Trésor ou au ministre des Finances pour obtenir des ressources suffisantes aux fins de la mise sur pied d'un service d'analyse crédible.

Quoi qu'il en soit, il faut des ressources et des salaires concurrentiels pour créer un service de recherche, et ce ne sont pas tous les pays qui peuvent trouver les fonds nécessaires. Le rattachement du ou des services constitue un autre défi de taille. Devrait-on créer un ou plusieurs services? La concentration du pouvoir représente l'une des nombreuses facettes de cette question. Une autre est comment assurer l'équilibre et l'objectivité pour un groupe qui relève directement du puissant chef du personnel parlementaire. (L'établissement d'un comité de surveillance composé de parlementaires est un moyen qui a donné de bons résultats dans certains pays.)

Enfin, les parlements ont besoin d'un type de recherche en particulier, à savoir la recherche appliquée, que l'on appelle parfois analyse de politiques. Il n'est pas toujours facile de trouver des sources d'expertise analytique combinant les capacités dont on a besoin : capacité de répondre rapidement, objectivité, accent mis sur le caractère pratique, capacité de communiquer à l'aide de termes non techniques, capacités de recherche en profondeur, expertise sur les questions en cause, sensibilité politique et connaissance du fonctionnement des institutions parlementaires. La difficulté d'engager des universitaires à temps partiel pour des analyses pratiques ponctuelles est bien connue dans le domaine des sciences sociales. Cela a poussé nombre de parlements à se doter de leurs propres capacités de recherche afin de pouvoir conserver les données produites par ces dernières.

IV. État actuel des connaissances sur les services de recherche parlementaires

La plus grande partie de nos connaissances en cette matière sont tirées d'un sondage sur les bibliothèques parlementaires réalisé en 1995-1996 (dont il est fait état dans l'ouvrage World Directory of National Parliamentary Libraries, écrit sous la direction du Dr Ernst Kohl et publié par le Bundestag allemand en 1996). Ce sondage portait sur les bibliothèques parlementaires, mais il comportait trois questions sur la recherche destinée au Parlement : une première sur le nombre de membres du personnel de recherche et d'analyse de la Bibliothèque; une deuxième sur la question à savoir si des services de recherche et d'analyse étaient assurés par la Bibliothèque, un ministère ou un autre organisme; une dernière sur toute autre information (y compris de l'information sur d'autres services de recherche et de documentation parlementaires non fournis par la Bibliothèque parlementaire). En dépit d'une vaillante tentative, les efforts n'ont pas complètement réussi à dresser le portrait réel de l'analyse et de la recherche faites à la demande des parlements. Cela s'explique par le fait que le questionnaire et le volume de référence subséquent visaient tellement les bibliothèques parlementaires qu'il était impossible d'attirer l'attention sur une série plus large d'institutions;

  1. qu'il n'y avait pas de définition de ce qu'il fallait entendre par recherche et analyse et

  2. qu'étant donné que le questionnaire avait été envoyé aux bibliothèques les personnes répondant au sondage étaient si habituées à des questions historiquement plus étroites qu'elles ne sont pas sorties de ce cadre et n'ont pas répondu de la façon escomptée aux nouvelles questions portant sur la recherche. Il est clair que nombre de ceux qui ont répondu au sondage pensaient que les questions sur la recherche ne s'appliquaient qu'à la Bibliothèque (même si les questions elles-mêmes avaient été soigneusement rédigées).

Compte tenu du profil des réponses, les données du répertoire sont des plus crédibles quand il s'agit de la recherche réalisée par la Bibliothèque ou une de ses composantes - ce qui est vrai pour la moitié seulement environ des cas utilisables (et seulement le quart des cas figurant dans le répertoire). De plus, les réponses sur l'effectif ne peuvent être utilisées que pour les bibliothèques parlementaires, parce qu'on demandait clairement le nombre d'attachés de recherche et de spécialistes à la Bibliothèque. Enfin, il y avait un certain nombre de questions ambiguës et une foule de non-réponses dans des secteurs clés. Par exemple, même pour les bibliothèques disant qu'elles faisaient de la recherche, un peu plus de la moitié seulement ont répondu à la question sur le nombre de membres du personnel de recherche. En outre, l'ambiguïté au sujet de ce qu'il faut entendre par recherche et analyse mine le questionnaire même dans ses utilisations les plus plausibles. Plusieurs assemblées ont répondu non à la question portant sur la recherche, pour donner ensuite le nombre d'attachés de recherche à la Bibliothèque.

D'autres réponses douteuses sont plus graves. Les quelques exemples suivants devraient suffire :

Ces réserves étant faites, que peut-on dire de nos connaissances de la recherche législative à ce stade-ci? D'abord, il faut déterminer quelles données utilisables restent après quelques nécessaires adaptations. Le répertoire donne la liste de 203 organes législatifs - avec quelques entrées multiples pour les pays où il y a deux chambres. De ce nombre, 9 pays n'avaient pas de parlement, 21 n'avaient pas de bibliothèque parlementaire et 7 n'ont pas répondu au questionnaire - ce qui laissait 166 réponses utilisables. Toutefois, 53 assemblées n'auront vraisemblablement pas de service de recherche (37 des pays ayant répondu non à la question sur la recherche, compte tenu de leur taille ou de leur culture politique, ne devraient vraisemblablement pas trouver essentielle la fonction de recherche et 16 autres assemblées n'ayant pas répondu à la question sur la recherche ne devraient vraisemblablement pas, compte tenu de leur histoire ou de leur taille, être favorables à la création d'un service de recherche). Dix-sept assemblées disposaient peut-être d'un service de recherche, mais cela a été impossible à déterminer à partir des données recueillies dans le répertoire (8 ont répondu non à la question sur la recherche, mais leur taille et leur culture politique étaient telles qu'elles pourraient vraisemblablement avoir un service de recherche; et 9 autres n'ont pas répondu à la question , mais pourraient avoir un tel service, compte tenu de leur taille et de leur culture politique -- ou étaient reconnues pour avoir des capacités de recherche non déclarées). Ce qui laisse les 98 qui ont répondu oui à la question sur la recherche, et au sujet desquels on peut parler avec une certaine certitude -- à condition de ne pas pousser trop loin les données.

D'abord, en ce qui concerne la localisation du service de recherche, les résultats étaient presque également divisés entre la Bibliothèque (50 personnes interrogées) et la réalisation de la recherche par un autre organe du Parlement (48 assemblées). Il n'y a pas de différence sensibles dans cette relation selon la région du monde --l'Europe, l'Amérique latine, l'Asie et le Pacifique étant divisés de façon à peu près égale entre les deux modes. (Seule l'Afrique a montré une nette préférence -2 contre 1- pour rattacher le service de recherche à la Bibliothèque par rapport à d'autres organes de recherche séparés.) Pour toutes les réponses utilisables où la recherche est réalisée à l'extérieur de la Bibliothèque, la moitié environ (24) avaient leur propre service de recherche séparé. Le reste confiait les responsabilités de la recherche aux ministères juridiques (5), aux services de documentation (4) et à une autre catégorie composée du personnel des comités permanents, des archives, d'autres membres du personnel parlementaire, du secrétariat ou de multiples sources (12).

En deuxième lieu, en ce qui concerne la taille, la recherche législative devrait être réalisée par des équipes relativement petites, si l'on se fie à ce que l'on observe dans les bibliothèques parlementaires. Les bibliothèques parlementaires avaient des effectifs moyens de 4-5 en 1995 dans de grandes régions du monde, y compris l'Europe centrale et l'Europe de l'Est, l'Asie et le Pacifique ainsi que le Proche Orient et l'Afrique. La moyenne est de 10 pour l'Amérique latine et les Antilles, et de 15, pour l'Europe de l'Ouest. Étant donné qu'ils sont de création plus récente, comparativement aux bibliothèques parlementaires qui existent depuis plus longtemps, la plupart des services de recherche ont tendance à être plus petits -- s'ils ne sont pas déjà une petite composante des bibliothèques.

En examinant les questions du répertoire portant sur la taille, on trouve une confirmation de ses soupçons. Trente-quatre assemblées ont répondu oui à la question sur la recherche, ont désigné la Bibliothèque comme le siège de la recherche et ont inscrit le nombre d'attachés de recherche. De ce nombre, les deux tiers avaient un personnel de cinq membres ou moins affectés à la recherche. Quant aux bibliothèques qui ont répondu oui à la question sur la recherche, mais non à celle sur le nombre de membres du personnel, 76 p. 100 d'entre elles avaient un personnel de 10 personnes ou moins -- il est donc probable que le nombre d'attachés de recherche ne dépasse pas cinq. À ces bibliothèques s'ajoutent 8 organisations un peu plus grandes (celles dont le personnel comprend de 6 à 10 personnes des deux groupes) -- ce qui signifie que 37 services de recherche rattachés à la Bibliothèque parlementaire sur 50 comptent 10 employés ou moins. Très peu de grandes organisations viennent modifier la moyenne. Quatre services ont un effectif de 31 à 40 personnes (Taïwan, l'Égypte, l'Italie et la Chambre des communes du R.-U.), trois autres , un effectif de 50 à 100 personnes (l'Australie, le Canada et l'Inde), celui du Congrès américain étant le plus grand avec 444 attachés de recherche. Quelques autres importants services pourraient être découverts à l'aide d'un sondage complémentaire en cours de réalisation par l'auteur.

Selon des recherches que j'ai faites plus tôt sur cette question, j'estime que les principaux services de recherche parlementaires se classeront grosso modo dans l'ordre suivant (en laissant de la place pour les inévitables surprises) : le Service de recherche du Congrès américain, 444 attachés de recherche (toutes les données sont celles de 1995-1996); le Service de consultation législatif de la Chambre des députés du Brésil, 188; la Russie (plus de 150 attachés de recherche étant répartis entre les deux chambres); le Service de documentation parlementaire et de recherche du Japon, 152; les Services de documentation et de recherche de la Direction générale du Bundestag de l'Allemagne, 123,5; la Pologne, 108 attachés de recherche répartis entre les deux chambres; l'Inde, 93; le Service de recherche de la Chambre des députés de l'Italie, 70; le Canada, 80; l'Australie, 43; l'Assemblée du peuple de l'Égypte, 36; l'Argentine, 36 et la Chambre des communes du R.-U., 34. Les chiffres pourront varier quelque peu, mais le classement ne s'écartera sans doute pas beaucoup de celui qui est énoncé ci-dessus.

V. Des renseignements récents au sujet de services de recherche de par le monde

Même s'il faudra attendre les résultats du questionnaire supplémentaire qui a été adressé aux secrétaires généraux (pour traiter de certains des problèmes décelés dans le répertoire mondial) afin de pouvoir donner des renseignements plus exacts, certains profils intéressants sont déjà évidents.

Les services de recherche parlementaires varient beaucoup. Si les bibliothèques parlementaires suivent clairement un même modèle discernable quant aux services offerts, aux cadres organisationnels reconnaissables et aux méthodes de fonctionnement, les plus nouvelles activités de recherche sont plus éclectiques et présentent une grande diversité de structures organisationnelles, tout en offrant une grande variété de services. Aux fins de la discussion, je propose une typologie qui tient compte du degré d'intégration des services. À une extrémité du spectre, on trouve les services intégrés -- où les services de documentation et de recherche sont fournis par la même organisation (souvent la Bibliothèque) et sont bien coordonnés. Viennent ensuite les services articulés, où la Bibliothèque et la recherche font partie d'une structure organisationnelle plus large, tout en étant faiblement rattachées l'une à l'autre. Les services séparés constituent la forme suivante où deux organisations séparées doivent s'entendre pour coordonner les activités de recherche et de documentation; Les services dispersés se situent tout près de l'autre extrémité du spectre. Dans ce modèle, même les services de recherche sont dispersés dans plusieurs organisations ou sont offerts selon des perspectives disciplinaires séparées. Le dernier point du spectre est l'absence de services de recherche -- ce qui force les députés et les comités à faire leur propre recherche pour obtenir les renseignements dont ils ont besoin. Chaque modèle présente des avantages comme des inconvénients; à ce point de l'analyse, aucun effort n'est fait pour juger (explicitement) un modèle supérieur à un autre.

Modèles intégrés - Il existe plusieurs types de services intégrés. De façon générale, la fonction de toute l'organisation consiste à fournir de l'information au Parlement, les activités de recherche et de documentation sont coordonnées et les deux activités sont rattachées à la Bibliothèque parlementaire. Parmi les exemples de modèles intégrés, on compte le Service de recherche du Congrès américain, la Bibliothèque de la Chambre des communes du R.-U., le Service de documentation législatif et de recherche du Japon, le Service d'analyse de l'information de la Lituanie, les nouveaux Service d'analyse et de recherche et Bibliothèque de la Macédoine (créés en mai 1997) et les Services parlementaires de l'Australie et du Canada. Le SRCA est encore plus intégré en tant que source d'informations puisque son organisation mère, la Bibliothèque du Congrès, fait également office de bibliothèque nationale des États-Unis. Toutes les organisations mentionnées plus haut servent les deux chambres des régimes bicaméraux.(à l'exception de la Bibliothèque de la Chambre des communes du R.-U.) ou le Parlement tout entier dans le cas des régimes à une chambre en Lituanie et en Macédoine.

Modèles articulés.- Dans les modèles articulés, les activités de recherche et documentation sont exercées au sein d'une même organisation de nature plus globale. En ce sens, les services de recherche et de documentation sont articulés ou associés en vue d'un éventuel agencement, mais ne sont pas aussi étroitement coordonnés que dans le premier exemple. La différence est affaire de degré plutôt que de nature et reflète la présence d'une foule d'autres fonctions à gérer et à intégrer. Parmi les exemples de services, on compte : les Services de documentation et de recherche de la Direction du Bundestag de l'Allemagne (où la Bibliothèque et 11 divisions de recherche séparées -- et 35 autres divisions -- sont organisées en quatre directions); le Service d'information parlementaire de la Chambre des députés de la Roumanie (qui comprend la Bibliothèque, le Centre d'études et de recherche et les Archives); le Service d'information et de documentation de la Chambre des députés de l'Espagne (qui comprend cinq divisions séparées, y compris la Bibliothèque ainsi que la Division de l'information parlementaire et législative); l'Institut parlementaire de Slovaquie créé en 1997 (qui comprend quatre sections séparées pour les activités d'analyse et d'éducation, la Bibliothèque parlementaire, la technologie de l'information et les communications et les archives parlementaires); la Direction des études et de la documentation du Sénat espagnol (qui comprends quatre services, y compris la bibliothèque et le services des études); le nouveau Bloc de gestion de l'information du Parlement de Suède (qui comprend la Bibliothèque, le Service de recherche et le Service d'information européen); et, à compter de janvier 1999, le nouveau Service d'information et de documentation de Norvège (qui comprend la Bibliothèque du Storting et la nouvelle Section de recherche).

Organisations de recherche et bibliothèques séparés (non rattachés à une organisation plus large). - Cette structure représente un autre modèle d'activités plus éclatées et présente en conséquence un plus sérieux défi à la coordination. Plusieurs des plus grandes organisations de recherche sont séparées des bibliothèques parlementaires. Au nombre des exemples, on compte la Pologne (qui dispose d'une grande bibliothèque partagée -- comprenant 72 employés -- par les deux chambres, mais un effectif de recherche distinct de près de 70 employés à plein temps pour le Sejm, et de 40 , pour le Sénat); la Russie (qui dispose d'un effectif bibliothécaire partagé de 54 employés ainsi que d'un effectif de recherche de plus de 100 personnes pour le Conseil de la Fédération, et de plus de 50, pour la Douma); l'Italie (qui dispose d'effectifs de recherche et de documentation séparés pour les deux chambres); et le nouveau Service de recherche de la Slovaquie (créé le 1er avril 1998), qui est distinct de la Bibliothèque parlementaire (qui fait elle-même partie d'un service de documentation séparé).

Modèles dispersés. - Les modèles dispersés prennent différentes formes, y compris les services offrant de l'analyse par le truchement de plusieurs organisations de recherche multidisciplinaires différentes (séparées de la Bibliothèque), et les services de recherche fournis par des organisations séparées qui se spécialisent dans une discipline en particulier (comme le droit ou l'économie). Par exemple, à l'Assemblée nationale de France, la recherche et l'analyse ne sont pas réalisées par un seul organisme. Plusieurs services se chargent de ces activités, y compris : le Service des commissions permanentes, les Secrétariats de la délégation pour l'Union européenne et autres délégations et bureaux parlementaires spécialisés, et le Service des archives. De même, la deuxième assemblée des Pays-Bas, le Sénat belge et le Bundesrat allemand n'offrent pas directement de services de recherche. Dans le cas des Pays-Bas, la recherche est réalisée dans le cadre du travail des 12 comités permanents -- avec le complément de spécialistes de l'extérieur, le cas échéant. Au Sénat belge, les groupes parlementaires disposent de leurs propres capacités de recherche, avec le complément d'une petite équipe de recherche en droit parlementaire et le personnel des commissions -- qui peut faire de la recherche pour les commissions. Au Bundesrat allemand, tous les députés représentent le gouvernement d'un territoire (l'équivalent des États). En cette qualité, ils ont accès aux ressources mises à leur disposition par leurs ministères -- y compris des services de recherche et d'information. Plusieurs exemples de spécialisation fonctionnelle sont particulièrement intéressants. En Ukraine, le Rada Suprême a un service de bibliothèque séparé, deux équipes de juristes distinctes et un service de recherche qui se spécialise en analyse économique. En Estonie, on note l'existence d'un service juridique séparé comptant 7 avocats ainsi qu'un service d'information sociale et économique comptant 8 employés (2 sociologues ayant du Ph.D., 2 économistes et d'autres spécialistes).

Les typologies visent à résumer et à simplifier des données complexes. Dans le cas présent, le fait de faire des distinctions peut masquer l'existence de traits communs dans les modèles organisationnels des services parlementaires. Presque aucun parlement n'est aussi fragmenté que ne le laissent entendre des termes comme intégré et articulé . Cela est souhaitable parce que nous voulons que nos parlements soient perméables et facilement accessibles. Des valeurs comme l'efficience sont moins importantes pour les parlements que ne le sont celles de la représentation.


Translated by the Library of Parliament, Ottawa, Canada