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   64th IFLA General Conference
   August 16 - August 21, 1998

 


Code Number: 088-100-S
Division Number: I.
Professional Group: Library and Research Services for Parliaments
Joint Meeting with: -
Meeting Number: 100.
Simultaneous Interpretation:   No

Los Servicios de Estudios (1) y Analíticos de los Parlamentos: Un Análisis Preliminar (2)

William H. Robinson
Senior Specialist in Public Policy
U.S. Congressional Research Service
Washington DC, USA


Resumen:

Los datos disponibles, en la actualidad, sobre los servicios de estudios y de análisis de los parlamentos son escasos y contradictorios, en gran parte debido a que el término "estudios" no está suficientemente definido en el contexto parlamentario y a que existe una gran variedad de participantes involucrados en el proceso.

Este trabajo es, en realidad, un paso preliminar para averiguar con más precisión la importancia y la situación de los servicios de estudios (o de investigación) existentes en los parlamentos. Los datos estudiados se han extraído de una encuesta diseñada para obtener una cobertura más amplia de las unidades de estudios localizadas fuera de la biblioteca parlamentaria. Se ofrecen referencias a ejemplos concretos, con el fin de poner de manifiesto la variedad de sus actividades y lugares de ubicación dentro de las secretarías generales de los parlamentos.


Paper

I. Introducción y esquema del trabajo

La información y el análisis son esenciales para un parlamento activo y efectivo. Sin embargo, existen serios obstáculos para la obtención de análisis independientes y de alta calidad, que son los que permiten que el parlamento lleve a cabo su papel único en el proceso político. Para que sea posible su funcionamiento efectivo, las asambleas legislativas crean estructuras parlamentarias capaces de suministrar una información y un análisis fiables, de forma que un cuerpo de no expertos esté al corriente de la actualidad y pueda utilizarlos para tomar decisiones con conocimiento de causa sobre temas complejos. Las posibilidades de investigación y estudio se materializan en las bibliotecas parlamentarias, los servicios de estudios, los servicios de documentación, los departamentos de derecho, comisiones de personal, o en la combinación de algunos de ellos.

Mientras que se dispone de abundante información acerca de las bibliotecas parlamentarias (gracias a su condición de ser las instituciones parlamentarias más antiguas dedicadas a la información, así como por los esfuerzos que esta Sección ha realizado durante tres décadas para estudiarlas), se conoce mucho menos cómo se llevan a cabo en los parlamentos las investigaciones y los análisis de fondo. Esto se debe, en parte, a la falta de definiciones suficientemente claras acerca de lo que significa "estudios y análisis" y al hecho de que estas funciones están muy a menudo dispersas en la estructura de la cámara.

En este análisis se estudian los datos conocidos a través de las fuentes de información existentes, complementados con los datos obtenidos a través de la encuesta realizada en la primavera de 1998. Si bien ésta se encontraba todavía en proceso en el momento en que este trabajo se escribió, se contaba ya con la suficiente información como para ofrecer algunas hipótesis acerca de la situación actual.

Los temas tratados en el apartado siguiente son: las razones por las cuales la información y el análisis son tan importantes en los parlamentos, incluyendo la contribución de estos servicios para que el parlamento pueda llevar a cabo una tarea activa en el proceso de toma de decisiones de la nación; qué se conoce acerca de los servicios de estudios y análisis y porqué pueden ser datos insuficientes y erróneos; se plantean algunas hipótesis sobre lo que ya existe y posibles modelos operativos y de organización; y se incluye una descripción breve de algunas de las organizaciones que proporcionan estudios y análisis a los parlamentos, con el fin de ilustrar el debate con ejemplos concretos.

II. La importancia de la información y el análisis en los parlamentos

Un parlamento activo requiere una enorme cantidad de información y análisis, suministrada de forma adecuada y oportuna, para funcionar con efectividad. Estos requerimientos son necesarios para que se cumplan tres objetivos internamente relacionados:

El parlamento tiene la finalidad de representar la voluntad de las personas en el procedimiento legislativo para su gobierno. Al hacerlo así, el parlamento refleja los valores del sentido común y las tradiciones de la comunidad, al mismo tiempo que actúa de contrapeso descentralizador de las políticas emprendidas desde los órganos superiores, es decir desde los ministerios. El colapso de las economías dominantes en el mundo durante las pasada década ha demostrado la falibilidad del conocimiento humano y la escasa viabilidad del intento de que todo funcione desde el centro. Este razonamiento se aplica tanto en el campo de la política como en materia económica. Unicamente el parlamento tiene la autoridad moral y la fuerza política para desafiar el planteamiento simplista de que "el mismo patrón sirve para todos", típico del estilo característico del ejecutivo tecnócrata, y adaptar la política a las necesidades y deseos de los ciudadanos.

III. Los obstáculos que se presentan para la investigación parlamentaria eficaz

A pesar de esta capacidad analítica, el parlamento se enfrenta con obstáculos - políticos, económicos, de organización y culturales. Independientemente de si la forma de gobierno es presidencial o parlamentaria, el ejecutivo no se muestra entusiasta con el hecho de dar al parlamento más poder analítico que el que puede potencialmente obtener para sus fines directivos. Los sistemas presidenciales que tienen más autonomía fiscal en los distintos órganos de gobierno tienen ventaja en este sentido, ya que en la mayoría de los sistemas parlamentarios, éstos siguen dependiendo del ministerio de economía o finanzas para conseguir recursos que permitan la creación de grupos de análisis creíbles.

En cualquier caso, hacen falta recursos y salarios competitivos para crear esa capacidad de investigación, y no todos los países pueden reunir los fondos para hacerlo. La decisión de dónde situar estos servicios es otro desafío. ┐Debe ser una unidad única o una entidad múltiple? La concentración del poder es una de las dimensiones de este tema. Otra sería cómo asegurar el balance y la objetividad de un grupo que informa directamente a los órganos directivos del parlamento. (Las comisiones de supervisión formadas por diputados es uno de los mecanismos que han funcionado en algunos países).

Finalmente, el parlamento necesita un tipo de estudios particular - investigación aplicada que a veces se denomina análisis político. No siempre es fácil encontrar expertos en análisis en los que se combinen las habilidades necesarias: capacidad de respuesta rápida, objetividad, enfoque práctico, facilidad para comunicarse en término no técnicos, destreza en el análisis a fondo, pericia para algunos temas, sensibilidad política y conocimiento del funcionamiento del parlamento. Es conocida la frustración en cuanto al intento de atraer académicos con una dedicación parcial para llevar a cabo tareas de análisis a nivel práctico. Esto ha dado lugar a que muchos parlamentos hayan creado sus propios equipos de estudio, de forma que se pueda capturar la memoria institucional que éstos generan.

IV. Nivel de conocimiento actual acerca de los servicios de estudio de los parlamentos

Gran parte de lo que se sabe acerca de los servicios de estudios de los parlamentos procede de la encuesta realizada en 1995-96 (reflejado en el "World Directory of National Parliamentary Libraries", editada por el Dr. Ernst Kohl y publicada por el Bundestag alemán en 1996). Aunque la encuesta iba dirigida a las bibliotecas parlamentarias, había tres nuevas preguntas referentes a estudios: "número de personas ocupadas de la investigación y el análisis en la biblioteca", independientemente de si los "estudios y el análisis" dependían o no de la biblioteca directamente o de otro departamento u organización, y "cualquier otra información (incluyendo información sobre otros servicios de documentación o información parlamentaria que no estuvieran bajo la estructura de la biblioteca parlamentaria)". A pesar de este esfuerzo, el resultado no tuvo un éxito completo en el intento por aclarar el alcance real de los estudios y análisis llevados a cabo en los parlamentos. Las razones son (1) que el cuestionario y las subsecuentes referencias estaban tan concentradas en las bibliotecas parlamentarias que era imposible ampliar la atención a otro tipo de instituciones más amplias; (2) no había una definición clara de lo que significaba "estudios y análisis", y (3) se partía de la base de que el cuestionario se enviaba a las bibliotecas para su contestación, lo que daba como resultado que las respuestas quedaran estrechamente ligadas al tradicional cuestionario y no se produjera una reacción más libre para contestar de la forma esperada sobre las nuevas preguntas acerca de los servicios de estudios. Es evidente que en la mayoría de los casos se interpretó que las preguntas sobre los estudios se referían solamente a la biblioteca (a pesar del cuidado con el que se prepararon estas cuestiones).

Dado el carácter de las respuestas, la información del "Directory" es completamente fiable en los casos en los que los servicios de estudios dependen de la biblioteca o de una de las unidades que la componen -lo que es verdad únicamente en la mitad de los casos (y solamente en una cuarta parte del total de casos del "Directory"). Además, las respuestas referidas al personal pueden aplicarse sólo para la biblioteca, ya que la pregunta exacta era "número de investigadores y asesores especializados en la biblioteca". Finalmente, había un número de respuestas ambiguas y un gran número de preguntas no contestadas. Por ejemplo, incluso en el caso de aquellas bibliotecas que afirmaban realizar tareas de investigación o de estudio, solamente algo más de la mitad rellenaron el apartado referido al número de personas dedicadas a este trabajo. Por otra parte, todo el cuestionario está plagado de ambigüedades acerca de lo que constituye "estudio y análisis", incluso en los casos en los que su uso resulta más evidente. Algunas cámaras contestaron "no" a la pregunta referida a los estudios y seguidamente relacionaron el número de investigadores de la biblioteca.

Otras respuestas, de interpretación dudosa, son más graves. Algunos ejemplos bastarán:

Teniendo en cuenta estas limitaciones, ┐qué podemos decir acerca de nuestro conocimiento sobre los servicios de estudios de los parlamentos? Primero es necesario determinar qué datos pueden usarse después de realizar los necesarios ajustes. El "Directory" recoge información sobre 203 cuerpos legislativos -con múltiples entradas para los países que tienen dos cámaras. De todos ellos, 9 países no tienen parlamento, otros 21 no disponen de biblioteca parlamentaria, y 7 no respondieron al cuestionario, lo que deja un total de 166 respuestas útiles. Sin embargo, otras 53 cámaras parecen no tener servicios de estudios (37 que contestaron "no" y no parecen considerar, desde su perspectiva política, que estos servicios tengan una función esencial; y otras 16 que no contestaron a la pregunta sobre estudios y que no parecen interesados en apoyar un impulso de estos servicios de estudios). Aparecen 17 cámaras que posiblemente tienen servicios de estudios, pero que no puede afirmarse a partir de los datos que figuran en el "Directory" (8 que contestaron "no", pero su nivel político parece indicar que pueden tener sus propios recursos para llevar a cabo estudios; y otras 9 que no contestaron a la pregunta, pero que no se sabe si la respuesta está basada en su nivel político o es que realmente no tienen capacidades para llevar a cabo tareas de investigación). Estas consideraciones dejan 98 cámaras que contestaron "sí" a la pregunta sobre "estudios" (research), acerca de las cuales podemos hablar con cierto nivel de conocimiento -siempre que no se fuercen los datos demasiado.

En primer lugar, por lo que se refiere a la localización de los servicios de estudios, los resultados se distribuyen casi a partes iguales entre los que se encuadran en la biblioteca (50 respuestas), y los que se llevan a cabo por otra unidad, servicio, departamento, etc. del parlamento (48 cámaras). No hay una diferencia significativa a este respecto en función de las regiones del mundo - con Europa, América Latina, y Asia y el Pacífico, en donde se distribuyen más o menos igual los dos patrones organizativos. (Únicamente África mostró una preferencia de 2-1 por localizar los servicios de estudios en las bibliotecas en vez de en una organización separada). De todas las respuestas en las que los servicios de estudios se localizaban fuera de la biblioteca, aproximadamente la mitad (24) tenían una unidad separada. El balance da como resultado que la responsabilidad de los estudios se distribuye entre los departamentos de derecho (5), servicios de documentación (4), y una categoría residual los distribuye entre grupos de trabajo, archivos, otro personal parlamentario, la secretaría general, o entre otros servicios (12).

En segundo lugar, y por término medio, los servicios de estudios parece ubicarse en unidades relativamente pequeñas, según el patrón de las bibliotecas parlamentarias. Las bibliotecas parlamentarias tenían en media de 4-5 personas dedicadas a las tareas de investigación en 1995 en grandes áreas del mundo, incluyendo el Este y el Centro de Europa, Asia y el Pacífico, el Oriente Medio y África. En América Latina y el Caribe la media es de 10 y para Europa Occidental 15. Teniendo en cuenta que, en general, su origen es reciente, seguido de bibliotecas parlamentarias de larga tradición, la mayoría de los grupos son pequeños -eso si no son ya un pequeño componente de la biblioteca parlamentaria.

Si se observan las preguntas del "Directory" proporcionalmente, se confirman estas sospechas. Hubo 34 cámaras que contestaron "sí" a la cuestión de "estudios", tomando como fuente la investigación en la biblioteca, y poniendo el número de investigadores. De éstos, dos tercios tenían cinco o menos investigadores. Para esas bibliotecas que contestaron "sí", pero no respondieron a la pregunta acerca del número de investigadores, 76% tenían un total de personal bibliotecario de diez o menos -lo que parece indicar que más de cinco podrían ser investigadores. Por lo que se refiere a organizaciones algo mayores (aquellas que están en el rango de 6-10 personas pertenecientes a ambos grupos), se encuentran 8 unidades más -lo que significa que 37 de las 50 bibliotecas con servicios de estudios tenían menos de 10 personas. Existen muy pocas unidades mayores que se desvíen de la media. Hay 4 organizaciones con 31-40 investigadores (Taiwan, Egipto, Italia y la Cámara de los Comunes del Reino Unido), y otro grupo con 50-100 investigadores (Australia, Canadá y la India), junto con el Servicio de Estudios del Congreso de los Estados Unidos (con 444 investigadores especializados), como el más numeroso. Muy pocos más de estas dimensiones pueden mencionarse a partir de la encuesta realizada por el autor de este trabajo.

Con arreglo a anteriores investigaciones realizadas sobre esta materia, sospecho que los grupos de investigación más numerosos pueden ordenarse de la siguiente forma (dejando margen para inevitables sorpresas): CRS con 444 investigadores (datos que corresponden a 1995-96); el Departamento de Asesoría Jurídica (Legislative Advisory Department) de la Cámara de Diputados de Brasil con cerca de 188; Rusia (con más de 150 investigadores repartidos entre las dos cámaras); el Negociado de Estudios e Investigación Jurídica (Research and Legislative Reference Bureau) del Japón (152); la Dirección General de Servicios de Referencia e Investigación del Bundestag alemán (123.5 ? personas); Polonia (con 108 investigadores repartidos entre las dos cámaras), India (93); el Servicio de Estudios de la Cámara de Diputados italiana (70); Canadá (80); Autralia (43); la Asamblea del Pueblo de Egipto (36); Argentina (36); y la Cámara de los Comunes británica (34). Estas cifras pueden variar de alguna forma, pero la posición relativa parece que se mantiene similar a la indicada.

V. Las primeras respuestas sobre los servicios de estudios en el mundo

En tanto se recibe información más definitiva a partir del cuestionario complementario enviado a las secretarías generales (con el fin de solventar algunas de las cuestiones no cubiertas por el "World Directory"), hay algunos patrones que son ya evidentes.

Los servicios de estudios son muy diferentes según los casos. Así como las bibliotecas parlamentarias presentan modelos claramente discernibles en lo que se refiere al tipo de servicios que ofrecen, marcos reconocibles de organización y métodos de trabajo definidos, las recientes actividades de investigación son más eclécticas. Se presentan mediante un variado tipo de organización y ofrecen una amplia gama de servicios. Para dar una cohesión al debate, se sugiere una tipología basada en el grado de integración de los servicios. En un extremo, estarían los servicios integrados -donde las actividades de investigación y referencia están localizadas en la misma unidad (a menudo en la biblioteca), y los dos servicios están bien coordinados. A continuación los servicios articulados, donde la biblioteca y los estudios forman parte de una estructura orgánica más amplia, pero en los que las dos actividades de investigación y referencia están estrechamente unidas. Seguidos de éstos, estarían los servicios separados, en los que dos organizaciones independientes deben de ponerse de acuerdo para fundir las actividades de investigacion y de referencia. En el extremo opuesto estarían los servicios dispersos. En este caso, los servicios de investigación se encuentran distribuidos entre las distintas unidades que componen la estructura orgánica de la cámara o son servicios que se ofrecen desde perspectivas disciplinarias separadas. El punto final de este "continuum" es la ausencia de servicios de estudios -lo que sitúa a cada miembro del parlamento y a cada comisión en la posición de conseguir por sus propios medios la información necesaria. Existen ventajas y desventajas en cada uno de los modelos. En este punto del análisis no se pueden aventurar hipótesis acerca de qué modelos son superiores a otros.

Modelos integrados.
- Existen varios ejemplos de sistemas integrados en funcionamiento. En general, el objetivo de la organización en su conjunto es proporcionar información al parlamento, hay una estrecha cooperación entre las actividades de investigación y referencia y la ubicación es la de la biblioteca parlamentaria. Es el caso del U.S. Congressional Research Service (CRS), la House of Commons Library of the U.K., el Research and Legislative Reference Service (RLRS) of Japan, el Information Analysis Department of Lithuania, el nuevo Research and Analyses Department and Library of Macedonia (creado en el mes de mayo de 1997),y las bibliotecas parlamentarias de Australia y Canadá. El CRS está aún más integrado como fuente de información por el hecho de que forma parte de la Biblioteca del Congreso, que es a su vez la biblioteca nacional de los Estados Unidos. Todas las organizaciones arriba mencionadas sirven también a ambas asambleas legislativas en el caso de los parlamentos bicamerales (con la excepción de la Cámara de los Comunes británica) o a una única en el caso de los sistemas unicamerales, como ocurre en Lituania y Macedonia.

Modelos articulados.
- En los modelos articulados, las actividades de investigación y las de la biblioteca tienen lugar dentro de una misma organización, pero con objetivos más amplios. En este sentido, los servicios de referencia y de estudios están articulados o unidos para colaborar, pero no están coordinados tan de cerca como primera aproximación. Las diferencias aquí son de grado más que de clase, y reflejan la presencia de otras muchas funciones para su manejo e integración. Algunos ejemplos son la Dirección de los Servicios de Referencia y Estudios del Bundestag alemán (donde la Biblioteca y 11 divisiones de estudios separadas -y 35 divisiones más- están organizadas en cuatro direcciones); el Departamento de Información Parlamentaria de Rumanía para la Cámara de Diputados (que comprende la Biblioteca, el Centro de Investigación y Estudios, y los Archivos); la Dirección de Estudios y Documentación del Congreso de los Diputados (con seis departamentos, entre los que está la Biblioteca, el Departamento de Documentación, el Archivo, y dos departamentos de estudios, además del Departamento de Publicaciones); el Instituto Parlamentario de Eslovaquia, creado en 1997 (con cuatro secciones separadas para actividades analíticas y educacionales, biblioteca parlamentaria, información tecnológica y comunicaciones, y archivo parlamentario); la Dirección de Estudios y Documentación del Senado español (con 8 departamentos, incluyendo la biblioteca y el departamento de estudios); el recientemente reorganizado (1997) "knowledge managemente bloc" del Parlamento de Suecia (con la biblioteca, el servicio de estudios y el servicio de información sobre la Unión Europea); y, desde enero de 1999, el nuevo Departamento de Información y Documentación de Noruega (con la Biblioteca del "Storting" y la nueva Sección de Estudios).

Modelos de bibliotecas y servicios de estudios separados (no conectados mediante una organización de mayor rango).
- Esta situación estructural representa un mayor nivel de independencia y, por tanto, presenta una mayor dificultad de coordinación. Varias de las mayores organizaciones de estudios existen al margen de las bibliotecas parlamentarias. Estos ejemplos incluyen Polonia (que tiene una gran biblioteca compartida -con un grupo de trabajo de 72 personas- para las dos cámaras, pero que tiene un grupo de trabajo dedicado a la elaboración de estudios compuesto por 70 personas con dedicación completa para el Sejm y unas 40 personas para solventar las necesidades del Senado); Rusia (con una Biblioteca compartida integrada por 54 personas y un grupo de trabajo dedicado al estudio de más de 100 personas para el Consejo Federal y más de 50 para la Duma); Italia (que tiene bibliotecas y servicios de estudios separados para cada cámara); y el nuevo Departamento de Estudios de Eslovenia (creado en abril de 1998), que está separado de la Biblioteca parlamentaria (que a su vez es parte de un Departamento de Documentación).

Modelos dispersos.
- Este tipo de modelos se presentan de diferentes formas, en las que se incluyen servicios que ofrecen estudios a través de varias organizaciones de investigación multidisciplinarias (separadas de la biblioteca), y/o proporcionan soporte de investigación a través de organizaciones independientes especializadas en disciplinas concretas (derecho o economía). Por ejemplo, en la Asamblea Nacional Francesa no hay única fuente de investigación y análisis para el parlamento. Varios servicios están involucrados en esta actividad, en los que se incluyen: el Servicio de Comisiones, las Secretarías de la Delegación para la Unión Europea u otras delegaciones y oficinas parlamentarias especializadas; la Biblioteca, los Servicios de Estudios y Documentación, y los Servicios de Registro. De igual modo, la Segunda Cámara de los Países Bajos, el Senado de Bélgica y el Bundesrat alemán no ofrecen servicios de estudios directamente. En el caso de los Países Bajos, los estudios se elaboran en el contexto de trabajo de las doce comisiones -que se complementan con estudios especializados externos si es necesario. En el Senado de Bélgica, los grupos parlamentarios tienen sus propios recursos para realizar estudios, complementados por pequeñas unidades de estudios sobre derecho parlamentario, y el personal del departamento de comisiones -que pueden elaborar trabajos para las mismas. Para el Bundesrat alemán, todos los miembros pertenecen a un "Land" (State-level) gubernamental. En estas condiciones, tienen acceso a cualquier soporte que sus ministerios puedan facilitarles - incluyendo estudios y otras informaciones. Algunos ejemplos de especialización funcional son particularmente interesantes. En Ucrania, el Supreme Rada tiene un departamento de biblioteca separado, dos grupos diferentes dedicados al derecho, y un departamento de estudios especializado en el análisis económico. En Estonia, hay un departamento de derecho con 7 abogados y un departamento de información económica y social, con 8 personas (2 licenciados en sociología, 2 economistas y otros especialistas).

El establecimiento de estas tipologías pretende resumir y simplificar los datos complejos. El intentar entresacar los aspectos distintivos puede enmascarar el hecho de que hay aspectos comunes a todas las formas de organización de los parlamentos. Casi todos ellos están más fragmentados que lo que implican los términos "integrados" y "articulados". Esto es apropiado porque deseamos que nuestros parlamentos sean porosos y fácilmente accesibles. En todo caso, los valores de rendimiento y eficacia son mucho menos importantes que los valores de representación.


Translated by Rosa Maria Grau, Congreso de Los Diputados, Espagne


  1. Nota del traductor: El término "research" (investigación) se traduce en general como "estudios", ya que es así como se denominan estos servicios en la mayoría de los parlamentos hispanoparlantes.

  2. Este análisis ha sido hecho bajo la responsabilidad del autor y no representa necesariamente el punto de vista del Congreso de los Estados Unidos.