 66th IFLA Council and General
Conference
Jerusalem, Israel, 13-18 August
Code Number: 071-112-F
Division Number: I
Professional Group: Library and Research Services for Parliaments
Joint Meeting with: -
Meeting Number: 112
Simultaneous Interpretation: No
Le rôle des bibliothèques parlementaires en Europe de l'Est pour ce qui estd'assurer l'accès du public à l'information gouvernementale :La situation en Russie
Irina A. Andreeva
Parliamentskaya Biblioteca, Moscow
Russian Federation
Francis T. Kirkwood
Library of Parliament, Ottawa
Ontario, Canada
Résumé :
L'IFLA s'est engagée à faciliter l'accès du public à l'information du gouvernement et concernant le gouvernement par le truchement des bibliothèques, à titre de contribution à l'édification de la démocratie et de la société civile dans les pays de l'ex?bloc soviétique. Le présent document porte non pas sur le rôle d'une bibliothèque parlementaire typique de l'Europe de l'Est pour ce qui est des services à son parlement, mais plutôt sur ses responsabilités quant à l'avancement de la démocratie. Dans un pays qui redécouvre le pluralisme démocratique, comme la Russie, la bibliothèque du parlement a l'obligation particulière de veiller à ce qu'un vaste public ait accès à l'information détenue par le gouvernement et concernant les activités du gouvernement et, par?dessus tout, à la documentation parlementaire.
Paper
Contexte historique
En un peu plus d'une décennie - 11 courtes années -, le monde a connu de profonds bouleversements. Outre la destruction du mur de Berlin, les pays d'Europe de l'Est, longtemps dominés par une idéologie unique, se sont affranchis de la mainmise bureaucratique, ont expulsé les régimes dictatoriaux, ont élu des gouvernements libres et se sont tournés vers l'Ouest pour y trouver un nouveau modèle économique et social. En Union soviétique même, le super-État monolithique s'est arrêté dans un soubresaut et a commencé à se désagréger. Ses républiques ont réclamé leur indépendance, la glasnost et la perestroïka devenant synonymes de désintégration et de renaissance nationale.
Mais une révolution plus profonde était à l'oeuvre derrière les remous politiques. Les citoyens désabusés ont osé franchir la barrière du cynisme dans leurs relations privées pour exiger publiquement une meilleure qualité de vie. La télévision a diffusé les nouveaux idéaux du matérialisme démocratique, les gouvernements ont dû prendre acte de l'opinion publique et les Parlements sont devenus des lieux de discussion et des creusets pour la législation. L'information a remplacé les directives officielles comme force motrice de la société. Et les bibliothécaires, qui imprimaient des journaux clandestins lorsqu'ils hébergeaient l'IFLA à Moscou pendant la révolution de 1991, ont pris conscience du fait qu'ils étaient désormais investis d'une mission politique permanente, construire la démocratie et recréer la société civile grâce à la communication d'informations propres à engendrer une démarche éclairée, critique et participative des citoyens.
Deux conditions préalables : les collections de documents officiels
et la primauté du droit public
C'est dans ce contexte historique qu'est née l'idée de restaurer la Bibliothèque du Parlement de Russie, qui vit le jour en 1906 et servit la Douma de l'empire russe et des républiques lui ayant succédé jusqu'en 1918. En 1991, les députés du Soviet suprême de la Fédération de Russie décidèrent qu'ils avaient besoin d'une bibliothèque pour les aider à accomplir leur travail, et ils adoptèrent une loi à cet effet.
Dès le début, le personnel de la nouvelle bibliothèque éprouva des difficultés lorsqu'ils fut appelé à répondre rapidement aux députés qui réclamaient des normes légales et des documents officiels publiés, qu'ils proviennent de l'exécutif fédéral ou de ses homologues régionaux. À cette époque, aucune bibliothèque russe, pas même à l'échelon national, ne constituait une collection distincte de documents officiels, de sorte que les bibliothécaires n'avaient ni méthode ni technologie appropriée pour rassembler des informations gouvernementales complètes et les extraire rapidement. Lorsqu'il est aussi difficile de connaître la loi et les normes administratives, la primauté du droit elle?même est compromise.
De fait, de 1920 à 1990, la Russie était sous le régime de deux règles de droit. La première, et la plus importante sur le plan concret, reposait sur les décrets, normes et programmes du seul parti politique autorisé en Union soviétique, le Parti communiste de l'Union soviétique (PCUS). Le second régime juridique s'inspirait des constitutions et de la législation de l'Union soviétique et de la République fédérale socialiste de Russie; en réalité, il était subordonné aux normes décrétées par le Parti. Le libellé des mesures législatives, voire des dispositions constitutionnelles, était rarement complet, et on ne s'attendait pas à une mise en pratique indépendante des exigences liées à la responsabilité et à la discipline du Parti, telles que définies dans les décisions du Comité central du PCUS.
Selon toute évidence, cette situation conduisit les bibliothèques soviétiques à mettre l'accent sur l'enregistrement et l'indexation bibliographique des documents et publications du Parti. La dualité de l'État se répercutait dans le système des bibliothèques; outre les bibliothèques publiques, responsables devant le ministère de la Culture, il y avait en Union soviétique un vaste réseau de bibliothèques du Parti. Celles?ci considéraient que leur tâche principale consistait à rassembler, indexer, préserver et diffuser avec soin les documents du Parti communiste, tandis que les bibliothèques publiques faisaient elles aussi de leur mieux pour contribuer à la mise en œuvre des décisions prises aux derniers congrès en donnant aux responsables le plein accès à toute la documentation disponible. Les milieux bibliothéconomiques ne concentraient pas leurs efforts sur les renseignements législatifs publics. De fait, les seuls professionnels du milieu qui s'intéressaient aux documents officiels et aux normes juridiques de l'État soviétique étaient employés par les services juridiques des différents établissements ou institutions gouvernementaux du pouvoir étatique. Ces bibliothèques spéciales se limitaient à la collecte et à l'indexation des publications officielles ayant un rapport avec le secteur d'activité particulier de leur institution, et le fruit de leur travail n'était destiné qu'aux avocats de cette dernière.
Lors du démantèlement de l'Union soviétique, la Constitution fédérale russe de 1978, telle que modifiée en 1990, devint la seule loi fondamentale de tous les citoyens de Russie, abstraction faite de leurs convictions politiques. En 1993, la nouvelle Constitution ouvrit la voie à des réformes juridiques sur grande échelle, aucun secteur de la vie publique du pays n'en étant exclu. Les principes d'un État assujetti à la règle de droit, conformément à la nouvelle Constitution fédérale de Russie, consacraient le rôle primordial du droit public comme fondement des normes et valeurs de la société. Aujourd'hui, la Constitution russe garantit à chaque citoyen le droit de réclamer, recevoir, transmettre, produire et diffuser en toute liberté de l'information par tout moyen légal - une garantie prise au sérieux. L'accès libre et constant du public aux renseignements juridiques et gouvernementaux est devenu une préoccupation de l'État.
Les milieux bibliothéconomiques russes étaient impatients de permettre au public de consulter librement l'information juridique, et ils n'ont pas tardé à s'atteler à cette tâche. De fait, constatant le potentiel offert par les nouvelles technologies de l'information, le ministère russe de la Culture, avec l'appui d'autres autorités, de fondations publiques et d'organisations non gouvernementales, a entrepris en 1998 d'établir un certain nombre de centres d'information juridique en association avec le vaste réseau russe de plus de 50 000 bibliothèques - fédérales, régionales, municipales et rurales - ouvertes au public. Mais l'effort ne vient pas uniquement du sommet. Comme les intervenants l'ont signalé à Moscou, et comme les participants ont pu l'observer directement à Ryazan lors du séminaire international de quatre jours sur le sujet tenu par la Section de l'information gouvernementale et des publications officielles de l'IFLA, en mai 1999, le rôle des bibliothèques constitue aujourd'hui une préoccupation fondamentale des bibliothécaires russes pour ce qui est d'assurer l'accès du public aux publications officielles et à l'information gouvernementale. D'ailleurs, les progrès récents sont stupéfiants. En 1999 et dans le premier trimestre de 2000, le ministère de la Culture a ouvert 14 centres d'information juridique, la plupart reliés à des bibliothèques régionales; et il planifie d'en ouvrir d'autres dans les 89 régions fédérées de la Russie. Mais il est encore plus révélateur de jeter un coup d'œil sur les statistiques et rapports qui indiquent qu'une soixantaine de bibliothèques russes l'an dernier, et peut?être plus de 250 jusqu'ici, ont pris l'initiative, sans attendre le financement ou la permission du gouvernement central, d'établir leurs propres salles de lecture où le public peut consulter la documentation juridique.
Concrétisation de l'accès par le truchement de la Bibliothèque parlementaire de Russie
Quel est le rôle de la Bibliothèque du Parlement russe en ce qui concerne l'accès du public à l'information gouvernementale?
En 1994, un après l'adoption de la nouvelle Constitution russe, le nouveau Parlement (la Douma d'État et le Conseil de la Fédération) ont adopté une loi fédérale prévoyant le dépôt obligatoire, ou légal, d'une copie des documents officiels; cette mesure donnait aux bibliothèques un fondement juridique plus solide aux fins de la mise en œuvre du principe constitutionnel de l'accès à l'information gouvernementale. Pour la première fois dans l'histoire de la bibliothéconomie russe, les bibliothèques et dépôts d'archives étaient encouragés par la loi à constituer au profit du public des collections de documents officiels, lesquelles devaient former une partie intégrante des ressources documentaires du pays. La loi fédérale définit la nature des documents officiels et oblige les organismes gouvernementaux à les communiquer rapidement au réseau national de bibliothèques, et elle confère à la Bibliothèque du Parlement, en tant que dépositaire national des publications officielles, la responsabilité de leur contrôle bibliographique et statistique.
Les documents déposés à la Bibliothèque du Parlement ne se limitent pas aux lois et aux publications parlementaires. La loi vise maintenant les documents produits par d'autres institutions fédérales et par les régions, ce qui permet à la Bibliothèque de créer rapidement un dépôt d'archives adéquat et de le tenir à jour grâce à un afflux régulier de nouvelles acquisitions. Environ deux ans ont été nécessaires au personnel pour mettre sur pied un système d'enregistrement simplifié permettant de contrôler l'arrivée régulière des copies obligatoires des publications officielles en provenance des institutions fédérales, comme les ministères et les comités gouvernementaux, ainsi que de leurs homologues régionaux. Quelques données montrent l'efficacité du système pour ce qui est de repérer les documents officiels et d'assurer leur acquisition : en 1994 (année de l'entrée en vigueur de la loi), la Bibliothèque du Parlement a obtenu 262 périodiques officiels, chiffre qui est passé à 309 en 2000.
Dans les dépôts d'archives de la Bibliothèque du Parlement de la Russie, on peut trouver pratiquement toutes les publications officielles fédérales et, à une exception près, on peut dire la même chose des documents produits dans les 89 entités constituant la Fédération (régions, oblasts et républiques autonomes). La collection des documents parlementaires fédéraux est exhaustive; elle comprend non seulement des exemplaires des lois adoptées et les comptes rendus des séances plénières, mais également des ébauches de textes législatifs ou projets de loi, les questions des députés ainsi que les comptes rendus sténographiques d'audiences parlementaires spéciales. On recueille aussi des documents de recherche analytique et des documents d'information préparés par les services de soutien du Parlement.
Le personnel de la Bibliothèque du Parlement considère qu'il a pour tâche principale, à titre de contribution au partage des ressources entre les bibliothèques russes, de créer la collection nationale de documents officiels de l'ère post?soviétique. Tous les documents officiels qui entrent dans cette collection spéciale sont traités et classés selon les normes de la bibliothéconomie, de sorte que les renseignements qu'elle contient peuvent être mis à la disposition de millions de lecteurs éventuels.
La collection de documents officiels et le catalogage électronique permettent à la Bibliothèque du Parlement d'offrir des services de référence et d'information à un large éventail de clients de la Douma et du Conseil de la Fédération - les députés, leurs adjoints et le personnel des comités parlementaires - ainsi qu'à des intervenants de l'extérieur - les clients des différents ministères, l'exécutif fédéral, les tribunaux, les organes exécutifs régionaux, les centres d'information juridique, des recherchistes, des représentants accrédités de la presse et d'autres médias d'information et, bien sûr, d'autres bibliothécaires. Chaque jour, on traite des dizaines de demandes de clients externes; en outre, on offre à l'usager une gamme complète d'options d'accès, peu importe l'âge, le sexe, la nationalité, le lieu de résidence, le statut social ou juridique, la situation financière ou les croyances religieuses du client.
Le service n'est pas non plus limité à Moscou. Les publications officielles sont mises à la disposition d'autres bibliothèques grâce au système de prêts entre bibliothèques, et on fait parvenir sur demande dans tout le pays des exemplaires de documents. Il existe une coopération étroite avec les nouveaux centres d'information juridique des bibliothèques publiques, et la Bibliothèque parlementaire russe est sur le point de mettre toutes ses ressources électroniques à la disposition de l'utilisateur final grâce au réseau Internet mondial.
À l'heure actuelle, la tâche cruciale d'enregistrement et d'indexation des publications officielles est aussi facilitée par la législation fédérale touchant le dépôt légal. Depuis 1996, la Bibliothèque a à sa disposition des bases de données électroniques permettant la publication de deux index bibliographiques mensuels, eux?mêmes des publications de l'État : les Documents officiels des institutions gouvernementales de la Fédération de Russie et les Documents officiels des institutions des entités constituantes de la Fédération de Russie, sans compter l'Index bibliographique des périodiques officiels qui est imprimé deux fois par année. Ces trois index sont destinés à un large public, mais ils sont considérés comme des publications scientifiques et peuvent être utilisés pour des enquêtes scientifiques, en tant qu'outils pédagogiques et comme aide à la consultation et à la recherche bibliographique. Ces publications de référence suivent les normes bibliographiques nationales actuelles. Elles sont enregistrées auprès du ministère russe de la Presse, de la Télévision et des Communications de masse en tant que périodiques officiels du Parlement, et leur prix relativement bas rend l'abonnement abordable pour les bibliothèques publiques et la plupart des citoyens. En outre, plus de 250 bibliothèques publiques, et notamment toutes les bibliothèques régionales, des districts et des républiques de la Fédération russe reçoivent actuellement ces index imprimés sans frais, gracieuseté du Parlement.
Comme l'indiquent les renseignements obtenus auprès des clients, ces index bibliographiques des publications officielles russes sont largement utilisés à des fins de référence par des bibliothèques publiques et spécialisées et par des services d'information juridique en Russie même et à l'étranger. Ils ont déjà servi à des millions de Russes, non seulement pour la recherche de publications officielles, mais également pour trouver d'autres types de renseignements, par exemple : qui est à l'origine d'un projet de loi, à quelle date une loi est entrée en vigueur, ou encore dans quel secteur elle s'applique. Lorsqu'on dispose des index, on peut très rapidement établir quel document ou journal officiel a publié en premier le texte en question et, si nécessaire, emprunter la publication à la bibliothèque la plus proche.
Le nombre toujours croissant d'abonnements à ces index imprimés démontre que la Bibliothèque du Parlement a vu juste en choisissant cette stratégie particulière pour diffuser des renseignements bibliographiques sur les documents officiels. Alors qu'en 1997 les index n'ont été envoyés qu'à 270 abonnés (organismes, institutions, bibliothèques et particuliers), au cours des six premiers mois de 2000, les abonnements ont atteint le chiffre de 3 080.
Le travail d'édition de la Bibliothèque du Parlement dans le domaine des publications officielles ne se limite pas aux bibliographies courantes. Celles?ci s'ajoutent à une série d'ouvrages de référence rétrospectifs déjà en librairie, comme l'Index des publications de la Douma d'État, l'Index des lois de Russie et l'Index des chartes et constitutions des entités de la Fédération de Russie. Par ailleurs, on pourra consulter bientôt des bibliographies concernant les dirigeants des différents groupements politiques au Parlement. D'autres efforts visent uniquement à entretenir l'intérêt pour l'activité du Parlement russe et à améliorer la transparence de ce dernier tout en renforçant la confiance du public à l'égard des institutions parlementaires au moment où les valeurs sont ébranlées et où toutes les autorités publiques font l'objet de jugements négatifs.
Parmi les publications de la Bibliothèque du Parlement, les plus visibles sont les Index des comptes rendus des séances de l'Assemblée fédérale (maintenant sous forme électronique seulement) ainsi que les documents d'information et de recherche qui en découlent. Depuis 1996, un service particulier de la Bibliothèque du Parlement indexe par sujets et par noms toutes les interventions orales des députés en cours de débat, ce qui permet au personnel de la Bibliothèque de documenter la progression en Chambre des principaux textes de loi constitutionnels et budgétaires et, en cas de besoin (souvent par suite d'une demande d'un député), de préciser les dates des différentes étapes d'une mesure législative qui tarde à être adoptée.
Toutes les publications de la Bibliothèque sont offertes sous forme électronique dans l'Intranet parlementaire et le seront bientôt sur Internet lorsque le site Web correspondant de la Douma d'État sera fonctionnel.
Afin d'encourager la coopération et les échanges de renseignements internationaux entre bibliothèques, on a traduit en russe le thésaurus EUROVOC du Parlement européen, que la Bibliothèque du Parlement a adapté pour le traitement des documents officiels russes. Ceux?ci deviendront donc accessibles à un groupe beaucoup plus important d'utilisateurs potentiels.
Il convient également de noter que, grâce à des échanges bilatéraux de documents, la Bibliothèque parlementaire de la Fédération de Russie met sur pied une collection en russe de documents officiels des anciennes républiques soviétiques, y compris les pays baltes, ainsi que de la législation actuelle de ces pays. Ces collections sont d'une grande utilité lorsque vient le temps d'élaborer de bons textes de loi en examinant la démarche d'autres entités sur tel ou tel sujet.
Inutile de dire que la Bibliothèque du Parlement n'est pas la seule source d'appui en matière d'information sur l'activité législative du Parlement russe. Toutefois, la Bibliothèque part du principe que les documents officiels, et en particulier ceux qui contiennent les textes de loi, constituent un bien national russe; elle prend donc au sérieux la tâche de fournir au public de l'information rapide sur la nouvelle législation et les nouvelles publications gouvernementales reçues. Le Parlement apprécie au plus haut point ce travail d'information du public accompli par la bibliothèque.
L'intégration des ressources documentaires est la clé d'un meilleur service au public
Il ressort de l'expérience récente que l'accès aux collections de renseignements juridiques et gouvernementaux est important non seulement pour les avocats et autres professionnels ayant des intérêts juridiques, mais également pour les simples citoyens qui n'ont aucune formation juridique. En effet, un grand nombre d'usagers des bibliothèques russes veulent obtenir de l'information régulière sur les décisions prises par l'exécutif et avoir un accès illimité aux documents officiels fédéraux et régionaux. De même, ils veulent pouvoir extraire des bases de données électroniques les projets et textes de loi actuels ainsi que les comptes rendus des débats parlementaires. D'autre part, l'amélioration de l'activité législative de la Fédération de Russie incite davantage les députés et leurs adjoints à obtenir des données de recherche et des renseignements pertinents sur des mesures législatives particulières.
Afin que chacun y trouve son compte, cinq grandes bibliothèques russes proposent de créer un espace de partage de l'information en mettant en commun leurs catalogues, leurs bases de données et leurs documents électroniques ainsi que leur expérience des technologies de l'information et de la bibliothéconomie; elles veulent établir des capacités communes sur les plans technique, organisationnel et des communications pour une diffusion plus vaste et l'utilisation partagée des ressources électroniques présentes et futures. Le projet prévoit d'intégrer les ressources documentaires des membres du consortium en un seul réseau, et de réaliser des programmes de formation et d'échanges professionnels entre les participants. Cela rendrait possible le partage des ressources entre toutes les bibliothèques participantes, et l'accès à ces ressources non seulement des usagers de chacune, mais également d'usagers se trouvant à l'autre bout du pays. De nouveaux types de services d'information seront inévitablement institués, y compris la diffusion électronique de documents gouvernementaux à partir des collections des bibliothèques participantes et l'accès direct aux copies électroniques en texte intégral des documents en question.
Au sein du consortium proposé, la Bibliothèque du Parlement de Russie sera responsable au premier chef des publications officielles et de l'information gouvernementale. Sa participation élargira considérablement les capacités russes en matière de diffusion de l'information gouvernementale et des documents officiels auprès de la population et marquera un autre jalon important dans l'édification d'une société civile fondée sur la règle de droit.
L'expérience du renouveau de la Bibliothèque du Parlement russe dans le cadre de l'instauration de la démocratie en Russie illustre la grande importance du rôle qu'une bibliothèque parlementaire nationale peut jouer au?delà des murs du Parlement. Elle doit assumer le leadership pour ce qui est d'établir des normes en matière de terminologie et de classification pour les documents juridiques et parlementaires conservés dans les bibliothèques du pays; elle doit faire preuve d'excellence dans la prestation des services d'information parlementaire aux milieux bibliothéconomiques; et elle doit s'engager non seulement à servir son Parlement, mais à assurer l'éducation civique et l'enrichissement démocratique d'un public informé.
Vers la paix et la démocratie dans le nouveau millénaire
Quelles leçons l'IFLA et les bibliothèques parlementaires du monde peuvent?elles tirer de l'expérience de la Bibliothèque du Parlement russe pour ce qui est de fournir l'information gouvernementale au public?
- L'accès dépend de l'ordre : la classification, le catalogage, l'indexation et les collections unifiées.
- Un accès efficace aux données juridiques par le public et les juristes suppose l'automatisation et le réseautage électronique de ces données.
- Il devrait y avoir partage de l'information juridique publique entre pays qui ont des patrimoines juridiques similaires.
- Les bibliothèques doivent partager leurs activités de formation et leurs expertises pour constituer des services efficaces d'information gouvernementale et juridique.
Ce n'est pas un hasard si ces quatre points correspondent aux résolutions soumises l'an dernier à l'approbation de l'IFLA par suite du séminaire de l'Europe de l'Est sur le rôle des bibliothèques dans l'accès du public aux publications officielles et à l'information gouvernementale, séminaire tenu à Moscou par notre section sœur de l'IFLA et fréquente collaboratrice, la GIOPS (Government Information and Official Publications Section). Au moment d'appuyer ces résolutions de Moscou en décembre 1999, le Conseil professionnel de l'IFLA a demandé aux sections et aux programmes de l'IFLA les plus touchés, et en particulier la section chargée des services bibliothécaires et de recherche pour les Parlements, de coopérer dans le cadre de quatre initiatives professionnelles en vue de promouvoir l'avancement démocratique par le truchement des bibliothèques en Europe de l'Est et dans l'ex?Union soviétique : le catalogage des publications d'information gouvernementale, le partage des bases de données juridiques internationales, des accords visant l'échange virtuel de publications officielles sous forme électronique, et en particulier des échanges internationaux et régionaux de formation de bibliothécaires en vue de constituer une expertise professionnelle pour l'accès du public à l'information.
La société civile du nouveau millénaire doit être une entité à caractère électronique au sein de laquelle les citoyens et les gouvernements, les communautés d'intérêts et les pays partagent entièrement l'information publique pour faire progresser la compréhension, la démocratie et la paix. Seuls des citoyens informés - non pas le socialisme ou le capitalisme, ni aucune autre doctrine en ?isme - peuvent maintenir le gouvernement à sa juste place et permettre la libre réalisation du potentiel et des rêves de l'humanité. L'Europe de l'Est est un laboratoire, et les bibliothèques parlementaires ouvrent la marche pour ce qui est de trouver de nouvelles façons de communiquer l'information gouvernementale à la population. Le monde a été bouleversé, mais la véritable révolution ne fait que commencer.
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